2023年7月31日至8月4日，我参加了由省国土空间生态修复协会组织的赴浙江省全域土地综合整治工作考察调研组。这次活动有省厅干部、各地级市自然资源局及试点乡镇有关人员、相关企业代表参加。通过现场调研、座谈交流、考察体验等多种形式的学习，深切感受到浙江省各地开展全域土地综合整治工作在改善生态环境、优化国土空间、助力产业发展、提升乡风文明等方面取得的显著成效。
浙江省地处长三角地区，人多地少，作为我国经济强省，其较早开始面临资源约束趋紧、发展空间受限、环境质量退化等现实问题。为破解这一困境，浙江省于2003年提出“千村示范、万村整治”工程。2018年，在总结该工程经验基础上，率先启动全域土地综合整治试点，并出台《全域土地综合整治与生态修复工程三年行动计划》。经过三年行动，全省实施3批599个全域土地综合整治工程，整治土地超1140万亩，建成高标准农田33万亩，盘活存量建设用地1.4万亩。
以村庄规划为引领，抓好整治重点工程
一是农用地整理，包括：垦造耕地（旱改水）、耕地质量提升、高标准农田建设、农田交通水利设施配套与宜耕后备土地资源开发等。二是建设用地整理，包括：土地流转、乡村低效建设用地复垦、现代农业园区建设与零散企业腾退等。三是乡村生态保护修复，包括：道路水系林带整治、历史文化村落保护、基础服务设施建设与废弃矿山生态修复等。一是对于“近郊贴城”、有一定产业基础的村庄，整治工程大部分是按照盘活低效用地、促进产业转型与城乡融合发展的思路，并结合治水“剿劣”、配套基础设施建设等相关工程制定方案。如，湖州市东林镇清退破坏环境的温室龟鳖养殖，西湖区双浦镇清退甲鱼塘，引导产业转型，建设成为集“生态观光、研学教育、文化体验”等功能于一体的文化特色型美丽乡镇。二是针对历史文化悠久、自然环境优美，但因过去内部环境较差、基础设施落后等原因导致发展受限的村庄，一般以开展特色保护修复、美丽乡村建设，推动全域乡村旅游。如，桐乡市濮院时尚古镇修复重建，投资200多亿，高标准建设成为与乌镇媲美的旅游景区。三是针对交通区位较差、经济发展水平较低、人口流失严重的村庄，整治方案以实施生态移民搬迁为突破口，对原村落进行统一复林、复耕，在县城周边或中心镇统一规划建设新安置集聚村，推进人口集聚、土地集约、生态复绿。如，嘉兴市秀洲区新塍镇火炬村农户退出宅基地，让农户将“农房”换成了“公寓房”，户均拥有安置房3套，面积近300平方米，每户每年增加房租收益超4万元。四是针对其他现有中心村和继续保留的一般村庄，其整治主要结合村庄禀赋，重点拆除“一户多宅”与违法建筑，实现乡村内部改造提升，并通过耕地连片建设与绿色产业引进方式，大力发展现代观光农业与循环经济。如，嘉兴市秀洲区王店镇“万亩方”农田整治，为现代农业发展奠定基础，通过科技赋能，以农业机械化和信息化实现智慧农业高效发展。
坚持农民主体地位。一方面，对整治涉及的村庄规划、建设用地规划选址、土地权属调整、指标调剂和收益分配等与农民权益直接挂钩的事项，必须经村民代表大会90%以上同意。另一方面，政府通过采取建房用地报批税费减免、弱势群体资金补助形式，进一步维护农民利益。
推动社会力量参与。创新整治投融资模式，积极引导其他社会主体参与整治。一是搭建全域土地综合整治实施平台，通过向借款人优先流转农用地经营权、优先租赁因整治进城落户退出的宅基地房屋使用权，鼓励有条件的企业与个人为整治工程注入资本；二是加大金融支持力度，通过以整治节余增减挂钩指标质押方式向银行进行融资贷款，鼓励金融机构参与，拓宽整治资金来源渠道；三是率先开办线上“土地超市”，结合年度土地出让计划以及批而未供与低效闲置土地数据，并通过相关公众号及时共享信息，实现土地供需主体精准对应，进一步盘活存量与低效用地，提高整治效益。出台指标交易激励政策。浙江省于2018年出台《关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》，明确了多项保障与激励措施。一是实行永久基本农田整备区制度，要求整治时将项目区周边零散耕地等纳入整备区。二是优化土地利用规划和布局，允许项目区提留不超过建设用地复垦面积的20%，作为规划新增建设用地指标。三是实行新增建设用地计划指标奖励，对工程验收合格的项目区按新增耕地面积的1/3奖励新增建设用地指标。四是优化城乡建设用地增减挂钩政策，在确保县域内耕地数量与质量平衡的前提下，允许整治产生的节余指标以不低于每亩50万元的最低保护价格在省内调剂使用。五是综合评估各地每年整治项目实施效果，对评为省级示范项目的地区给予相应资金奖励，这些，为鼓励地方参与整治提供了重要保障。在实际操作中，水田指标交易价格达到每亩100万元，建设用地指标交易价格达到每亩120万元至150万元。整治项目新增或腾退回的指标交易收益均能支撑整治项目的投入成本。
（一）“村庄集聚”与“万亩方”
以杭州市西湖区双浦镇为例，该镇建立了“总量刚性、流量弹性”等强制机制，以规划落实建设用地增减挂钩，同时将拆旧复垦、建新集聚的区块、项目定位在“一张图”上，通过用地指标、空间位置同步腾挪，一次性解决耕地和产业用地的“地从哪里来”的问题。双浦镇共17个散落村居1万多户的搬迁集聚，复垦减少建设用地5700亩，挖掘复垦流量空间4900亩。其中，夏家桥、铜鉴湖、浦塘3个社区完成整村搬迁，为生物医药产业园、中船重工海洋信息装备产业园等一批重点项目正式落户提供了产业用地保障，为高新技术产业的注入发展能量。据测算，村庄集聚前，因散居公共道路和“一户多宅”，户均建设占地约1.1亩，实行“村庄集聚”后户均建设占地减少至0.35亩，同时实现了小田并大田，解决耕地和产业用地问题。而且，极大地减少了水、电、网、路、气、排污、清运垃圾等长期公共费用。杭州市西湖区双浦镇，图片来源：浙江在线
嘉兴市秀洲区新塍镇火炬村通过创新宅基地自愿退出机制和全域土地综合整治模式，全村568户农户搬进了火炬花苑等安置小区，占比达到98.6%。农户宅基地的退出，让农户将“农房”换成了“公寓房”，户均拥有安置房3套，面积近300平方米，每户每年增加房租收益超4万元。将家家户户的“小田”连成了“大田”，构建了农户集中居住，农田连片耕作的新局面，火炬片区土地面积从零散的1.98万亩增至连片的2.37万亩。“村庄集聚”主要有两种模式，一是选择城镇附近的“公寓房”。由国企建造，做到“选址最优、质量最优、配套最优”，每平方米农户只交1500元，五年后可上市交易，当地房价目前每平方米1.2万至1.5万元。村民保留农业户口，放弃宅基地使用权，区别与征地拆迁，不用为村民购买社保。但村民有股金、租金（房租和田租）、薪金（打工工资）“三金”作经济保障。“公寓房”还可以跨镇域安置。二是选择在规划区集中自建。每户120平方米宅基地，建筑面积300平方米。由村集体高标准规划和建设公共设施，每户只交10万元基础设施费。据测算，整治项目带来的补偿和指标收益户均40万元以上，集中自建设房屋（不含装修）成本也在40万元左右。嘉兴市秀洲区王店镇“万亩方”永久基本农田集中连片整治项目是嘉兴市首个“万亩方”永久基本农田集中连片整治项目，总投资 1.44 亿元，建设总规模 10380 亩。湖州市吴兴区东林镇是国家级全域土地综合整治试点单位和浙江省首批全域土地综合整治与生态修复工程试点单位，目前已累计新增土地开发 12000 亩、复垦 1500 亩，建成高标准农田 9000 亩，为农业农村现代化和美丽乡村建设提供资源保障。由于“村庄集聚”与“万亩方”整治，村民居环境发生了显著改善，田租、房租收入提高；耕地由企业实行规模化生产经营，解决了长期困扰的“一户多宅”和耕地“非农化”、“非粮化”和撂荒问题。一是组建“强村公司”，推进“飞地抱团”。其中，秀洲区新塍镇火炬村建设总投资6.5亿元的村级抱团产业园。村以集体资金形式入股1000万元，保底收益回报率10%。深化集体资产股权活化机制，开展村集体经济组织成员身份确认试点，实行农村集体资产股权有偿转让或退出，完善村集体收益分配制度，启动集体经济收益股份分红，2022年实现分红116万元。二是组建土地股份合作社。按“定量不定位”方式重新确定承包面积，将整治后的新增耕地量化到户、明确股权。承包经营权证换成股权证，实行“保底+分红”分配，每亩土地增收100元以上。其中，新塍镇火炬村启动农业标准地改革试点面积2800余亩，吸引禾天下种业公司落户，2022年实现销售收入2亿元，先后育成稻米新品种4个。以“秀水田园、未来嘉乡”为主题，深化美丽田园建设，探索农田退水“零直排”模式，创建为嘉兴市首批美丽田园示范区三是强化科技赋能整治全程。为确保整治项目易管理、整治效果可评估，浙江省要求区（县）部门在编制方案时与规划建设、乡村治理等相关部门和专家开展论证，并以国土空间治理数字化改革为契机，积极开发全省国土空间生态修复项目监管系统，将全域土地综合整治与自然资源“一张图”紧密衔接，实现整治项目从立项、实施到验收全过程成果的信息化管理。同时，率先在宁波市、湖州市德清县等地以试点形式建设集成国土空间功能、权属等核心信息的“空间码”，贯穿自然资源监测、耕地保护与全域土地综合整治等全环节，实现“以码为链”的全域土地综合整治业务协同和全生命周期监管。（一）坚持锚定目标，真抓实干。“千村示范、万村整治”工程是习近平总书记在浙江工作时亲自谋划、亲自部署、亲自推动的一项重大决策。20年来，整治范围不断延伸，从最初的1万个左右行政村，推广到全省所有行政村；内涵不断丰富，从“千村示范、万村整治”引领起步，推动乡村更加整洁有序，到“千村精品、万村美丽”深化提升，推动乡村更加美丽宜居，再到“千村未来、万村共富”迭代升级，强化数字赋能，逐步形成“千村向未来、万村奔共富、城乡促融合、全域创和美”的生动局面。习近平同志强调一件事情接着一件事情办，一年接着一年干。“唯有实干，方能笃行”，我市正在开展的国家级和省级全域土地综合整治试点工作，也要扎扎实实，一个一个项目推进，决不能企望在短时间内就能取得显著成效，要朝着既定目标，持续发力。要虚心学习浙江等地的经验，结合地方实际和群众意愿，科学编制好整治方案。省自然资源厅有关部门已经明确，试点地区前期编制的整治方案可在工作推进中进行调整，方案以项目验收前确定的为准。我市试点地区可大胆尝试，不断创新，不断突破。
（二）坚持因地制宜、科学规划。要从我市农村区域差异性大、经济社会发展不平衡的实际出发；坚持规划先行，以点带面，着力提高建设水平。立足山区、丘陵、城乡结合部等不同地形地貌，区分城郊村庄和纯农业村庄，结合地方发展水平、财政承受能力、农民接受程度开展工作，尽力而为、量力而行，标准有高有低、不搞整齐划一，“有多少汤泡多少馍”。着眼遵循乡村自身发展规律、体现农村特点、注意乡土味道、保留乡村风貌，构建以镇域美丽乡村建设规划为龙头，村庄布局规划、中心村建设规划、农村土地综合整治规划、历史文化村落保护利用规划为基础的“1+4”县域美丽乡村建设规划体系，强化规划刚性约束和执行力，一旦确定下来就不折不扣实施。（三）坚持循序渐进、久久为功。要深刻理解全域土地综合整治工作的内涵，坚持不懈地抓好这项惠及千百万农民的“德政工程”。要扎实开展试点工作，以点带面，不动摇、不折腾，保持工作连续性和政策稳定性，以钉钉子精神推动各项建设任务顺利完成。根据不同发展阶段确定整治重点，与时俱进、创新举措，制定针对性解决方案，既不刮风搞运动，也不超越发展阶段提过高目标，从花钱少、见效快的农村垃圾集中处理、村庄环境清洁卫生入手，到改水改厕、村道硬化、绿化亮化，再到产业培育、公共服务完善、数字化改革，先易后难、层层递进。“村庄集聚”适合浙江农村的实际，但在个别省份试行却遇到严重问题，推动村庄集聚、农民上楼要根据地方民情和经济实际，要循序渐进，不能盲目效仿。（四）坚持以人为本、共建共享。开展全域土地综合整治工作，要始终从农民群众角度思考问题，尊重民意、维护民利、强化民管。实施初始就把增进人民福祉、促进人的全面发展作为出发点和落脚点，从群众需要出发推进农村人居环境整治。在村庄整治建设中，浙江各地均以国企为建设为主，以保证工程质量，招标模式将EPC转变为EPCO，把工程竣工后的管护和运维纳入其中，确保了村庄整治的长期效果。在进行决策、推进改革时，坚持“村里的事情大家商量着办”，不搞强迫命令。厘清政府干和农民干的边界，该由政府干的主动想、精心谋、扎实做，该由农民自主干的不越位、不包揽、不干预，激发农民群众的主人翁意识，广泛动员农民群众参与村级公共事务，推动实现从“要我建设美丽乡村”到“我要建设美丽乡村”的转变。
作者：韶关市自然资源局 莫新生
韶关市参加调研考察的还有：乳源县自然资源局副局长李年太，乳源县桂头镇党委副书记、镇长潘德志
