全域土地综合整治是实施乡村振兴的重要平台、是广东省“百县千镇万村高质量发展工程”（以下简称“百千万工程”）的重要抓手，也是国土空间治理的重要内容。2023年是浙江“千村示范、万村整治”工程实施二十周年，我院参加广东省国土空间生态修复协会组织的浙江调研，认真学习“浙江经验”，在广东推动“百千万工程”的背景下，结合土地综合整治的调研案例，为广东特色全域土地综合整治体系构建进一步贡献力量。

浙江省是较早开展全域土地综合整治的地区。2003年，时任浙江省委书记习近平提出“千村示范、万村整治”，以改善农村人居环境，补齐农村建设短板为主，开展了美丽乡村建设。2018年，浙江省在总结“千万工程”实践成果的基础上，率先在全国提出开展全域土地综合整治，破解单一要素、单一手段的土地整治模式难以有效解决乡村系统性障碍的困境，以全域土地综合整治与生态修复工程为抓手，开展全要素综合整治。

2021年8月，浙江省省委办印发《关于高质量推进乡村全域土地综合整治与生态修复工作的意见》（浙委办发〔2021〕62号），部署高质量推进全域土地综合整治与生态修复工作，全面打造具有浙江特色“3+X”模式的乡村全域土地综合整治与生态修复2.0版本。

2022年11月14日，浙江省自然资源厅印发《浙江省人民政府关于跨乡镇开展土地综合整治试点的意见》，着力解决乡镇封闭整治模式面临指标的供需不匹配困局。

图1   浙江省全域土地综合整治发展历程

图片来源：自绘

广东省则是在国家试点基础上开展了以县、镇、村为主体的全域土地综合整治探索。2020年，自然资源部批复446个乡镇作为全域土地综合整治试点乡镇，广东省有20个乡镇被确定为国家级试点。2021年，从化单独申报，成为全国唯一县域国家级试点。与此同时，广东省部署了省级全域土地综合整治试点工作，20个乡镇和佛山南海县域成为省级试点。

2023年，落实广东省委百县千镇万村高质量发展工程工作部署，省自然资源厅提出坚持“四全”(全要素、全地域、全过程、全产链条) 破解“四化” (耕地碎片化、空间无序化、低端化、生态功能退化)问题，通过腾空间、增耕地、优生态、强活力，打造具有广东特色的全域土地综合整治体系。

图2   广东省全域土地综合整治发展历程

图片来源：自绘

土地综合整治的相关实践基础方面，两省份有所不同。

浙江省以农村生产、生活、生态的“三生”环境改善为重点，启动“千万工程”，开启了以改善农村生态环境、提高农民生活质量为核心的村庄整治建设大行动，综合运用农村土地整治、高标准农田建设、破解农民建房难专项行动和农村土地制度改革等农村土地管理系列组合拳，打造美丽乡村，全面推进乡村振兴。

广东省在垦造水田、“三旧”改造等方面开展了大量探索。2009年开始，在全国率先开展“三旧”改造工作，在盘活存量土地资源发挥了积极作用，为国家建立城镇低效用地再开发制度提供了“广东经验”。自2017年以来，广东省大力推进垦造水田，竭力破解占补平衡困局，既补充了优质耕地又助力乡村振兴和高质量发展。

浙江采取了搬迁安置、货币补偿和自建房等多方式推进农村建设用地整理，有别于政府征地拆迁，村民仍可保留农民身份，享有村民合法权益。广东则在城乡建设用地增减挂的基础上探索农村建设用地拆旧复垦路径，村民可获得一定的复垦指标交易收益，在短时间内解决贫困村问题，实现增收。

浙江省嘉兴新塍镇火炬村是以养蚕、粮食种植为主的传统农业村，居民分散居住。2014年开展深化宅基地 “三权分置”改革，政府充分尊重农户意愿，创新宅基地自愿退出机制和全域土地综合整治模式，以公寓房安置、货币补偿等方式，分类引导宅基地有偿退出567户，占比达到98.4%，节约425亩建设用地，节地率高达68%[1]，结余指标用于城镇和产业发展。火炬村集中安置区选择遵循“最优地段、最优设计、最优质量、最优配套”四个最优的原则，充分赢得了广大村民的支持。同时，由于安置的区位优势，为农民带来房屋租金收益、农用地流转收益和城镇就业收益“三桶金”，形成“股金、薪金、租金”三金致富，实现火炬村农村居民人均收入超城镇。

图3   浙江嘉兴新塍镇火炬村

火炬花苑公寓安置小区

图片来源：作者自摄

图4   浙江嘉兴新塍镇火炬花苑

小区平面图

图片来源：作者自摄

新塍镇天福村是传统的稻米集中种植地区，全村1.1万亩范围内曾分布36个自然村落，零星分布效率不高。围绕万亩方集中打造，天福村开展了农村建设用地整理。在整理过程中充分尊重农民意愿、充分发动群众，通过“意愿率、流转率、房屋评估率”3个90%，逐步达成一致意愿，为农民提供公寓安置、货币补偿、集中自建住宅三种模式选择。通过2年时间，实现村内96%的零散农民住宅腾退，实现了农业发展、土地高效利用、农民增收等多种叠加效益。

广东江门新会区大鳌镇安生村片区建设用地拆旧复垦项目拆旧前是塑料厂、临江饭店等，工商业经营产生的垃圾和废气严重影响周边居民生活、西江沿岸景观及水质。为改善“脏、乱、差”的环境现状，大鳌镇利用政策支持对该片区开展拆旧复垦。为确保项目推进高效，安生村村集体先行将项目区涉及用地的土地使用权全部收回，为项目前期立项、后期实施提供保障。

项目结合大鳌镇乡村生态旅游规划，将现状建构筑物拆除后复垦为林地，恢复河岸景观，将其打造为鳌岛叠翠公园，成为大鳌镇乡村振兴示范点，后期交由万里碧道运营单位进行管护工作。项目交易后，土地使用权人预计可获得收益约3000万元；县级、乡镇、村委会各获得约250万元，村集体约500万元，从而促进农民增收，也为各级乡村振兴工作推进筹集资金。

图5   广东江门新会区大鳌镇安生村

拆旧复垦前（左图）后（右图）对比

图片来源：作者自摄

耕地整理方面，浙江省注重农业标准地改革，通过高标准农田建设与入股流转模式，将碎片化耕地集中为“千亩方” “万亩方”高标准农田，强化高科技农业产业导入，打造现代化农业产业链；广东省则通过财政投入，实施垦造水田项目，以区域协调方式加强耕地保护，实现耕地占补平衡。

在嘉兴王店镇“万亩方”永久基本农田集中连片整治项目中，在项目区10380亩的范围中，整体谋划提升灌区和新增灌区，采用水网平原工程模式，实施土地整治工程面积约2000亩，其中新垦造耕地640余亩，旱改水70余亩，建设用地复垦面积约360亩，预计耕地功能恢复面积约1000亩[2]。

图6   浙江嘉兴王店镇“万亩方”方案设计

图片来源：作者自摄

嘉兴新塍镇火炬村以承包地改革为基础，实行“全域整治+集中流转+标准农地”模式，解决农业规模经营小、经济效益低等问题，推动农业现代化发展。火炬村通过组建土地股份合作社，按“定量不定位”方式重新确定承包面积，将整治后的新增耕地量化到户、明确股权。承包经营权证换成股权证，实行“保底+分红”分配，每亩土地增收100元以上[3]。

通过启动农业标准地改革试点面积2800余亩，吸引浙江禾天下种业股份有限公司（由国家级农业龙头企业五芳斋集团成立）落户，建立“农业企业+合作社+基地+农户”的产销模式，打造集种子育繁推、稻米精加工销售、新塍美食制作等于一体的精品粮油全产业链。推动农田智慧化管理，接入物联网智能设备进行智能水肥控制相互联动，搭建种植管理系统等，推动农业数字化建设。

图7   浙江禾天下糯米种业展示

图片来源：作者自摄

图8   浙江禾天下未来农场智慧监管平台

图片来源：作者自摄

广东省按照“政府牵头、省级监管、市级验收、县镇村组织、国有企业实施建设”的模式推进垦造水田项目。在全域土地综合整治国家试点从化区，结合垦造水田政策，借鉴浙江“万亩方”经验，在从化鳌头镇推动“万亩良田”项目，覆盖鳌头镇8个行政村1.3万亩土地。项目以打造成大湾区生态田园高质量发展示范区为目标，以“4+X”整治模式，对项目区范围内的田、水、农、林、村等多要素进行全域规划、全域设计、全域整治，共设计农田整治、河道整治、村庄整治三大类14项子工程。

项目通过租赁模式集中流转农田约7000亩，整治后预计新增水田约1700亩，新增耕地360亩，村民获得土地租金与青苗等补偿。项目后期运营管护将引入规模化现代农业企业合作，推动农业一二三产业融合发展。   

图9   广州从化区鳌头镇“万亩良田”项目

图片来源：作者自摄

浙江的土地综合整治强调打好“生态牌”，将村庄整治与绿色生态家园建设紧密结合，以整治环境“脏乱差”为先手棋，全面推进农村环境“三大革命”，全力推进农业面源污染治理，开展“无废乡村”建设，实施生态修复，不断擦亮生态底色。

如浙江在杭嘉湖平原开展“万亩方”建设过程中，充分结合平原水网特色，开展水网地区沿岸生态修复，实现农田尾水零直排。具体做法包括融入生态化设计，水网地区河道以生态砌块堤脚挡墙+坡面绿化和仿木桩方案为主，在驳岸线外侧建设滨水湿地发挥水生动植物天然净化和固土作用。

图10   浙江杭嘉湖平原农田生态化水渠设计

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广东注重将全域土地整治与国家“十四五”生态修复工程项目、“绿美广东”生态建设等专项行动紧密结合。如梅州市蕉岭县注重全域整治与山水林田湖草沙一体化保护修复工程的联动，将新铺全域土地综合整治作为全市山水项目示范工程。坚持生态优先，开展“十里水脉”生态修复绿色蝶变。石窟河（新铺段）作为韩江中上游山水林田湖草沙一体化保护和修复中的重要节点区域，也是国控省考断面水质考核区域。试点内贯彻“全域土地整治+山水保护修复”的生态修复理念，开展以石窟河、石扇河等流域为主线的水生态修复工程，在1.08亿元中央资金加持下，打造十里水脉绿水相映新风貌，也为沿岸农业灌溉提供更稳固的水利支撑。

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浙江将历史文化保护融入地区发展的整体谋划，将乡村地区作为一个大景区统筹规划。如新塍镇潘家浜景区，按照景区要求配置各类服务设施，同时，景区与周边村庄有机融合，整体打造，形成“处处有风景，内外无边界”的效果。

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图13   浙江嘉兴新塍镇潘家浜景区

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广东省要求各全域土地综合整治试点加强对历史文化的传承与乡村特色文化保护，如河源市东源县顺天镇党演村在开展全域土地综合整治试点过程中，结合自身历史文化资源禀赋，在流转的土地上规划建设岭南农耕（移民）文化博览园区，并于2021年“五一”期间迎客。但是岭南农耕（移民）文化博览园目前仍是单一馆，周边景观尚未有效整合，村域历史文化资源有待进一步挖掘。

图14   广东河源岭南农耕（移民）文化博览园

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全域土地综合整治是一项“点多线长面广”的综合性工作，对比浙江做法，广东在实践方面有特色但也存在不少差距，浙江经验给我们诸多启示，主要有：

首先需要建立高位推动、各方参与的组织领导体制，众筹智慧谋划“一张蓝图”，围绕全域综合的整治目标和国土空间规划的蓝图，持续推进，久久为功。浙江实施“千万工程”20年来，紧盯目标不动摇，保持工作连续性和政策稳定性，每5年出台1个行动计划，根据不同发展阶段确定整治重点，与时俱进、创新举措，以“钉钉子”精神推动各项建设任务顺利完成。

浙江在实施“千万工程”过程中，立足山区、平原等不同地形地貌，区分发达地区和欠发达地区、城郊村庄和纯农业村庄，标准各有高低、尽力而为开展工作；在此基础上始终坚持统筹城乡发展，不断推动城市基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、资源要素向农村流动，使城乡关系发生深刻变革。

与浙江省相比，城乡区域发展不平衡更是广东的基本省情，各地须以推动城乡区域协调发展为核心目的，因地制宜、分类施策，把农村和城市作为一个有机统一的整体系统考虑、统筹协调，摸索出一套切实有效的城乡要素流动模式，寻求符合实情的整治实施路径。

浙江一直注重推动以土地整治为平台和纽带的全产业链发展，提出特色农业全产业链“一县一链”，充分依托乡村特色资源与优势资源，统筹产业导入，实践了“土地整治+现代农业”“土地整治+农村旅游”“土地整治+生态建设”等多种模式，使土地综合整治成为撬动乡村振兴和共同富裕的新支点。

广东应以全域土地整治为抓手，搭建“多个渠道引水、一个龙头放水”的要素统合平台，聚合资金、政策和土地等各类发展要素，积极引导市场主体参与推动生态产业发展，推动全面振兴。

浙江聚焦农业科技创新突破与转化应用，推动全国唯一数字乡村引领区建设，实施智慧农业“百千”工程，推广“农业产业大脑+未来农场”发展模式，以赋能乡村全面振兴和农业农村现代化先行。

广东应以国土空间治理数字化改革为契机，开辟更多涉农新技术的应用场景，推动数字技术、生物技术等新兴技术与乡村生态保护、乡村产业发展、乡村文化振兴等深度融合，以科技激发乡村发展新动能。

习近平总书记在浙江工作期间强调，必须把增进广大农民群众的根本利益作为检验工作的根本标准，在土地整治实施过程中，应深入基层、掌握实情、把脉问诊，紧密结合自身实际，谋划实施有针对性的政策举措；应统筹兼顾，建立利益平衡与协调机制，切实保障农民合法权益，构建政府搭台、村民主导、企业参与的工作机制，创新土地资源、资本要素流动方式，让各方共享整治成果红利，推动实现可持续的全域土地综合整治。