图文解说：城乡建设用地增减挂钩

2024-05-28

1.增减挂钩概念与内涵

城乡建设用地增减挂钩是指依据国土空间总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。
由此可以看出，城乡建设用地增减挂钩其实就是土地整治的一种特别形式，最初是指农村零星建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩，即城增村减，有人形象地说是“星星换月亮”。其实，增减挂钩也不一定局限于城增村减，也可以是城增城减、村增村减或者村增城减，只要是项目区内减少的原有建设用地和新增的建设用地挂钩，建设用地面积不增加、耕地面积不减少即可，拆旧部分可以是废弃不用的砖瓦窑、乡镇企业用地，也可以是废弃不用的采矿用地、基础设施用地等，当然也可以是移民搬迁后的废弃村庄用地，个人不赞成对村民正常居住的村庄实行整体或整村拆旧，形式可以是“星星换月亮”，也可能是“月亮换星星”，或“星星换星星”。（阅读链接：也说“合村并居”、“村民上楼”）
当然随着后续增减挂钩工作的深入，特别是增减挂钩指标可以流转之后，原增减挂钩项目区的概念淡化，拆旧和建新过程时间、空间分开，二者通过增减挂钩指标联系起来。具体来说，拆旧项目可以单独立项，拆旧完成验收后，减少的建设用地面积就是增减挂钩节余指标（含规划建设用地规模、建设占用耕地计划指标（视同已落实耕地占补平衡））；增减挂钩节余指标可以按规定在一定区域内交易，通过交易取得增减挂钩指标的地区，相当于同时取得了区域内建设用地规模增量和新增建设用地指标，可以在区域内布局落实相应的建新项目，该部分用地视同已完成农用地转用，不再占用年度新增建设用地占用耕地计划指标，也无需再另行补充耕地。
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2.增减挂钩发展演进时间轴

上世纪90年代后期开始，一些地方相继采取建设用地置换、周转和土地整理折抵等办法，盘活城乡存量建设用地，解决城镇和工业园区建设用地不足问题。从2000年出现增减挂钩政策雏形，到2006年布置第一批试点，到2009年全面铺开，到2011年全面整改，再到2016年助推扶贫攻坚，增减挂钩政策经历了这四个阶段的的发展演进：

  2000

6月13日，中共中央国务院印发《关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发〔2000〕11号）强调，提出了“对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的，可在建设用地计划中予以适当支持”，“要严格限制分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地”。这是增减挂钩政策雏形。
      2000

11月31日，国土资源部发布《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》（国土资发〔2000〕337号），第一次明确提出建设用地周转指标，：县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。
  2004

10月21日，国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），进一步明确：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。“城乡建设用地增减挂钩”政策正式明确。

2005

10月11日，国土资源部发布《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发〔2005〕207号），并于2006年部署了第一批城乡建设用地增减挂钩试点，试点地区主要包括天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等省（市）。
  2007

7月13日，国土资源部印发《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2007〕169号），旨在对第一批增减挂钩试点实施情况进行全面调查，对部分试点地区存在思想认识不统一、整体审批不完善、跟踪监管不到位等问题进行规范并及时整改。
  2008

6月27日，国土资源部发布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号），规范性文件概括了增减挂钩完整含义、明确了目标、原则及具体操作办法，进一步明确“城乡建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，增减挂钩政策正式出台。



  2010

针对增减挂钩实施过程中出现的片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展和扩大试点范围、突破周转指标、违背农民意愿强拆强建等问题，12月27日，国务院出台《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）。
  2011

2月12日，国土资源部印发《国土资源部关于印发〈城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作方案〉的通知》（国土资发〔2011〕22号），对各地2006年以来实施的增减挂钩试点项目和农村土地整治工作进行全面清理和检查。
  2011

6月19日，国土资源部发布《城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治有关问题的处理意见》（国土资发〔2011〕80号），对增减挂钩试点突出问题分类提出具体处理意见。
  2011

10月27日，国土资源办公厅印发《关于加强城乡建设用地增减挂钩试点在线监督工作的通知》（国土资厅函〔2011〕975号），明确各级国土资源主管部门实行在线报备系统对项目进行统一在线管理。
  2011

12月26日，国土资源部出台《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2011〕224号），对增减挂钩项目提出系统政策要求。


2015年后，把增减挂钩政策作为支持脱贫攻坚的积极政策，增减挂钩进一步拓展和深化。
  2015

11月29日，中共中央 国务院发布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号），明确提出“利用增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁”。
      2016

2月17日，国土资源部发布《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及异地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规〔2016〕2号），提出“集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区开展增减挂钩的，可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用”。
  2017

4月10日，国土资源部发布《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》（国土资发〔2017〕41号），明确省级扶贫开发工作重点县可以将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。



  2017

11月3日，国土资源部发布《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》（国土资规〔2017〕10号），对深度贫困地区的增减挂钩政策提出一系列创新举措，加大对深度贫困地区的扶持力度，提升政策含金量。
  2018

3月10日，国务院办公厅发布《关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》（国办发〔2018〕16号），文件从调剂原则、计划安排、资金收取和支出、指标调剂实施、监督管理等多个方面对“三区三州”及其他深度贫困县开展的城乡建设用地增减挂钩节余指标国家统筹跨省域调剂使用进行了规定。





3.一图读懂增减挂钩流程与内容

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来源：自然资源知识


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